I. Teoría de la integración. 3
1. Punto de partida: ¿la integración latinoamericana crea o desvía comercio? 3
El argumento clásico y sus extensiones. 3
Dos principales hipótesis. 4
Métodos de cálculo. 4
Opacidad de los datos estadísticos. 4
Cambio en la protección externa. 5
Variaciones en el comercio intra-grupo. 5
Correlación múltiple. 5
La apertura causal del análisis. 6
2. Enfoques de la integración en disparidad y encapsulamiento disciplinario. 6
La conjetura clásica de los países pequeños. 6
Limitaciones explicativas. 6
La liberalización como proceso heterogéneo. 7
Interdependencia y negociación entre economías dispares. 7
Negociación en disparidad. 7
La gerencia de la integración. 8
Disparidad y determinantes estratégicos. 8
Conclusión: Mayor sensibilidad ante las particularidades de la disparidad. 8
II. El nuevo regionalismo. 8
3. Dimensiones de una estrategia no tan nueva. 8
Conceptos y líneas de acción. 9
Nuevo regionalismo vs. Multilateralismo. 9
Unión aduanera vs. Área de libre comercio. 9
Institucionalidad en la integración. 10
Integración concéntrica. 10
4. Relación con las reformas estructurales. 10
Disciplina fiscal y dependencia frente a los aranceles. 10
Política de privatización. 11
Inversión extranjera directa y el sector externo. 11
A modo de resumen. 12
III. Los procesos de integración formal. 12
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas. 12
Mercado Común Centroamericano. 12
Antecedentes. 12
El MCCA hasta la década perdida. 12
Reforma del esquema y desempeño exportador. 13
Disparidades intra-grupo. 13
Creación de la unión aduanera. 13
Comunidad Andina de Naciones. 14
Antecedentes. 14
El modelo andino. 14
Reforma del acuerdo. 14
Creación de una unión aduanera. 15
Estrechez del mercado. 15
Mercado Común del Sur. 15
Antecedentes. 15
Características y desempeño del MERCOSUR. 16
Creación de la unión aduanera. 16
6. Ensayos de ampliación del mercado. 16
Comunidad Sudamericana de Naciones. 16
El Área de Libre Comercio de las Área de Libre Comercio de las Américas. 17
Evolución de la propuesta hemisférica. 17
Elegibilidad estadounidense. 17
El formato de las negociaciones. 18
Bilateralismo implícito. 18
IV. Operación de las preferencias y comercio administrado. 19
7. Del bilateralismo al sistema radical: el caso de México. 19
Evolución del bilateralismo latinoamericano. 19
Categorías de los acuerdos. 19
La concentración en un mercado exportador. 20
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales. 21
La múltiple membrecía mexicana. 21
Medición del origen de una mercancía. 21
Atomización del acceso a mercados preferenciales. 21
Costes administrativos. 22
Algunas consecuencias. 22
8. Eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración. 22
Marco de referencia. 22
Evolución de las medidas antidumping. 23
La Ronda Kennedy del GATT. 23
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio. 23
La Ronda Uruguay. 24
Enfoque político-jurídico. 24
Enfoque económico. 24
Acciones AD estadounidenses contra productos latinoamericanos. 25
Costos directos e indirectos de las AD. 25
El reverso del proteccionismo. 25
Disparidad intra latinoamericana. 26
Alternativas en las negociaciones en curso. 26
Alternativas dentro de la normativa vigente. 26
I. Teoría de la integración.
1. Punto de partida: ¿la integración latinoamericana crea o desvía comercio?
Los gobiernos de varios países deciden integrar una nueva zona de libre comercio o una unión aduanera. Si se atiende a las recomendaciones teóricas, su primera inquietud será saber si el acuerdo promueve la productividad o, en su defecto, simplemente sustituye de manera anticompetitiva proveedores internacionales por regionales.
Jacob Viner denomina esta dicotomía como creación, respectivamente, desviación de comercio, que constituye el punto de intersección de las líneas de investigación más durables del regionalismo.
El argumento clásico y sus extensiones.
Uno de los méritos más importantes de la teoría clásica de la integración es el reconocimiento de que la unión de dos o más mercados no siempre produce bienestar.
Dependiendo de los niveles de protección, el aumento del comercio grupal puede deberse a una u otra de las siguientes causas: a) creación de comercio, si el proveedor más caro es sustituido por el más eficiente, o b) desviación de comercio, cuando el proveedor competitivo es desplazado por el más caro. El primer caso favorece el bienestar de los países miembros y del mundo. El segundo resulta perjudicial a causa de su orientación fuera de la fuente de ventaja comparativa y en detrimento del consumo.
De este modelo resultan tres principales recomendaciones. La primera es que un mercado regional caracterizado por la rivalidad de sus industrias es más deseable que una unión de economías complementarias sectorialmente. La segunda señala la necesidad de que los acuerdos den cobertura a los vínculos comerciales más importantes a fin de aminorar el flujo potencialmente objeto de discriminación. La tercera recomendación pide adoptar un arancel externo más bajo que el promedio arancelario anterior a la formación del acuerdo.
La exclusiva búsqueda de creación de comercio no debe verse como exenta de efectos nocivos, ya que puede afectar la base productiva y los equilibrios externos de algunos de sus miembros. En ese caso, optar por la desviación regionalista puede favorecer la gradual adaptación de las empresas a los niveles internacionales de competitividad, y en el mediano plazo, un ritmo de creación de comercio sin efectos críticos sobre la balanza de pagos.
Dos principales hipótesis.
Los esquemas regionales se clasifican en dos grupos: en uno prevalece la creación de comercio y en otro el índice de desviación es superior a los efectos competitivos del regionalismo.
Para un importante número de autores el regionalismo está íntimamente relacionado con la discriminación del comercio, afirmando que las áreas de libre comercio constituyen potenciales amenazas al sistema de comercio mundial y al bienestar de los socios porque desvían comercio y conducen a la formación de nuevos grupos de interés opuestos a la liberalización multilateral.
Sin embargo, en contraste con otros autores las áreas de libre comercio y las uniones aduaneras crean comercio e inversiones, sosteniendo que la creación de comercio “prevalece sobre la desviación de comercio” en una variedad de esquemas en el mundo.
Métodos de cálculo.
El Examen de Admisibilidad Ajustada es una técnica que se emplea para identificar la desviación de comercio mediante la comparación entre el crecimiento efectivo y el potencial del comercio externo para saber “qué hubiera pasado en caso de no existir el acuerdo”.
El Índice de Concentración Simple divide la participación del comercio intra-grupo entre la participación del grupo en el comercio mundial.
El Índice de Intensidad Comercial compara la participación de las exportaciones de un país con las importaciones totales del país socio y las importaciones de terceros países.
El Índice de Propensión al Comercio compara la participación de un país en el comercio internacional y su participación en las importaciones de un país socio.
Dos métodos tienen una notable sofisticación y ejercen mayor influencia entre los analistas. El primero denominado Modelo de Equilibrio General Computable (EGC) se encarga de formalizar un amplio número de datos en torno a las relaciones económicas entre los sectores productivos, los factores de producción y varios mercados nacionales. Aquí la desviación se calcula a partir de un escenario de arancel cero y su diferencia con las nuevas predicciones. El segundo modelo, el Gravitacional, supone que el comercio entre dos países es una función creciente de sus ingresos y población, y una decreciente de la distancia entre los países. Si el comercio intra-grupo mantiene la misma relación con estas variables en los primeros años del acuerdo, entonces este último no desvía comercio.
Para explicar las limitaciones metodológicas de los modelos, pueden ser cruciales tres aspectos: la complejidad de los agregados estadísticos, algunos supuestos endebles de los métodos y el grado de relevancia de los indicadores.
Opacidad de los datos estadísticos.
Una de las dificultades que debe enfrentar la determinación empírica de la creación-desviación de comercio es la incertidumbre de las evidencias empíricas. Por ejemplo:
1. Tipo de cambio.
Los precios internacionales no sólo responden a las variaciones en la estructura de costos de producción, sino al tipo de cambio. Esta situación puede afectar la interpretación de los datos si las proporciones en las que incide el tipo de cambio se confunden con los efectos discriminatorios del comercio.
En el caso de reevaluación y devaluación el cálculo de la desviación de comercio basado en el comercio intra-grupo no permite captar el vector cambiario de las reorientaciones comerciales.
2. Comportamiento diferencial de los sectores.
Las exportaciones latinoamericanas caen dentro de tres categorías principales: productos básicos sin elaborar, productos básicos elaborados y productos manufacturados. La mayor competitividad de los productos básicos, en particular agrícolas, aunada a las menores dimensiones de los mercados regionales y el paralelismo productivo en ese sector, nos lleva generalmente a trascender la demanda latinoamericana. Las manufacturas, por el contrario, se tratan de sustitutos imperfectos de menor sofisticación tecnológica, por lo que necesariamente compiten con sus equivalentes internacionales. En ese sentido, el aumento de la exportación representa más un fenómeno de transición de la competitividad nacional a la regional, que la desviación de los proveedores internacionales a favor de los regionales.
3. Barreras no arancelarias.
Su operación asocia costos económicos y desgaste administrativo, y no se distingue claramente del uso legítimo para preservar derechos laborales, medioambientales, estándares de calidad o defender la industria local frente a prácticas desleales. Cuotas, restricciones voluntarias a las exportaciones, reglas de origen estrictas, proliferación de medidas antidumping (AD), barreras técnicas, medidas fitosanitarias, compras de gobierno y subsidios, entre otros, conforman una red de obstáculos al comercio que pueden considerarse como aleatoria y no redundante con el regionalismo. Un aspecto a tener en cuenta aquí son las menores capacidades gerenciales e institucionales de los gobiernos y las empresas de América Latina. En contraste, Estados Unidos, Canadá, Japón y la Unión Europea utilizan sistemáticamente las investigaciones AD con una lógica en el cálculo del “valor nominal” que no pocos autores califican de neoproteccionista.
¿Cuál umbral para la medición?
La fiabilidad de los resultados de la medición de la desviación depende de que el impacto del acuerdo este asociado a la fecha de su entrada de sus funciones. En la práctica, sin embargo, logran plena incidencia luego de un período de transición que suele extenderse más allá de la década. En América Latina esta transición bastante accidentada y, por añadidura, cuenta con momentos de involución.
Cambio en la protección externa.
El estudio de la protección arancelaria, el más intuitivo de los indicadores para saber si un acuerdo contribuye a la desviación del comercio, se recomienda que por el hecho de que el efecto anticompetitivo de la integración intervienen únicamente cuando existen barreras externas. Salvo si ésta protección aumenta, no hay motivos para pensar que la estructura de precios de un mercado ampliado se modifique en su sentido distinto a la apertura no discriminatoria, ya que los consumidores apelan a una fuente de suministro más barata del mercado nacional. Sin embargo, la excepción puede tener buenos motivos para concretizarse. Un caso tiene lugar cuando un país protegido busca precaverse frente a los riesgos de la triangulación comercial mediante aranceles externos común equiparables a los suyos o utilizando reglas de origen más estrictas. Otro caso interviene al momento que la industria afectada por la liberación regional limitada las importaciones fuera de la agrupación a través de las barreras arancelarias o no arancelarias.
El avance simultáneo en el desarme unilateral y grupal plantea una correlación positiva entre ambos procesos, no inversa como se infiere del argumento a la desviación del comercio.
Variaciones en el comercio intra-grupo.
Los cambios bruscos del comercio intra-grupo llevan como principio a la desviación. Las importaciones intra-grupo nos dicen si la sustitución de proveedores es ineficiente o si es el resultado de la mayor competitividad de las empresas, si es consecuencia de la liberalización o de la mayor cercanía geográfica u otras características de los acuerdos.
La evolución de las importaciones intra-grupo nos dice si la sustitución de los proveedores es ineficiente o es el resultado de la mayor competitividad de las empresas; si es la consecuencia de la liberalización o de la mayor cercanía geográfica u otras características de los acuerdos.
En razón de su menor nivel de desarrollo industrial. América Latina como región registra uno de los niveles de interdependencia más bajos del mundo.
Correlación múltiple.
El coeficiente de la correlación permite observar cómo se relacionan entre sí dos o más variables. Aunque no mide el grado de creación de comercio, puede ser útil para validar nuestra presunción sobre la importancia de las externalidades. Los tres acuerdos latinoamericanos difieren en tres aspectos: la fecha de entrada en vigor o reactivación de los tratados; la duración del periodo de transición y las trayectorias comerciales de las pequeñas economías. A esto hay que agregar la existencia de amplias disparidades bajo prácticamente todos los indicadores.
Un indicador final, la dependencia fiscal frente a los impuestos del comercio exterior (expresadas como la participación porcentual de los aranceles en el presupuesto), muestra la dificultad con la que se diseñan las políticas de liberalización en América Latina.
Las principales consecuencias de ésta prueba son dos. La primera es que las variaciones en el intercambio interno de las agrupaciones dependen en gran medida de variables extra grupo. La segunda señala por default que la creación de los acuerdos no se encuentra entre las principales casualidades de la evolución del comercio intra-grupo.
La apertura causal del análisis.
La correlación carece de la normatividad para el estudio del regionalismo. En otros términos por sofisticados que sean los instrumentos de cálculo la concentración de las causalidades internas de los acuerdos resuelven sólo una parte de la verdad, la cual, típicamente deja de lado gran parte de la verdad. Otro aspecto de este asunto es que el requisito de la apertura causal no sólo alude a las variables extra grupo, sino aquellas que, desbordando la disciplina de referencia, son importantes para la explicación del objeto de estudio.
2. Enfoques de la integración en disparidad y encapsulamiento disciplinario.
Uno de los problemas de mayor trascendencia para el regionalismo latinoamericano son las consecuencias de la integración en disparidad, entre pequeñas, medianas y grandes economías. Este interés se deriva del creciente número de acuerdos bilaterales con Estados Unidos y se inserta con el problema más general de las agrupaciones norte-sur, entre países industrializados y en desarrollo.
La cabal comprensión de la integración en disparidad requiere la superación de las causalidades deterministas y los límites explicativos de la teoría económica.
La conjetura clásica de los países pequeños.
Para la explicación de la incidencia sobre el comercio de los países pequeños la economía apela a un modelo estático. Su planteamiento puede resumirse de la siguiente forma: la liberalización de las barreras al comercio recíproco conduce a que la estructura de precios de la economía B determine la estructura de la economía A. En razón de su mayor tamaño de la economía B continua fabricando la misma canasta de bienes y los precios permanecen inalterados, mientras que A debe ajustar sus costes de producción de manera más importante, dependiendo de la profundidad de la brecha bilateral.
En síntesis considerados todos los factores iguales, la economía pequeña se beneficia de la liberalización del comercio en mayor medida que la economía grande.
Las versiones recientes de esta conjetura arriban a las conclusiones aún más optimistas. Según éstas el libre comercio en disparidad también favorece la inversión, la transferencia de tecnología y el aprendizaje industrial de las pequeñas economías.
Limitaciones explicativas.
A pesar de este relativo e influyente consenso, varios aspectos de la conjetura clásica resultan objetables. Existe una suficiente evidencia para pensar que la adaptación de los países pequeños a las condiciones de competitividad (y de poder de mercado) imperantes en la economía mayor representa el principal problema del libre comercio desde la perspectiva de los primeros, ya que puede ser costosa y exigirles recursos y plazos de liberalización más dilatados que los comúnmente establecen los acuerdos. Además los incentivos a los bienes de consumo importados determinan que la primera fase del ajuste se generen desequilibrios externos y éstos a su vez, conduzcan la adopción de políticas de eficiencia temporal. Lo que provocará que la mejora de la competitividad de la pequeña economía pueda verse postergada a causa de su menor experiencia industrial, incrementando así dependencia frente a las empresas establecidas.
Otra objeción a la conjetura clásica es su excesiva dependencia frente a los supuestos de pleno empleo, perfecta movilidad de factores de producción entre los sectores y competencia completa.
Estos supuestos hacen inviable el estudio de las zonas de libre comercio con socios dispares, ya que éstos últimos no establecen prácticamente nunca la movilidad de factores, así como tampoco la eliminación de todas las barreras no arancelarias o de prácticas oligopólicas.
Otra limitación del modelo es la ausencia de variables capaces de explicar el menor aprovechamiento del libre comercio por parte de los países pequeños. Estos determinantes obligan a considerar no sólo el tamaño de la economía, sino el nivel de desarrollo, aspecto que permite definir con mayor precisión los determinantes reales de la integración en disparidad.
El estudio IGE 1997 muestra que las economías pequeñas muestran menores capacidades para hacer frente al comercio administrando en razón del mayor costo per cápita que tiene para éstos la resolución de los litigios comerciales.
La liberalización como proceso heterogéneo.
Que los acuerdos estipulen circunstancias cercanas al comercio administrando y no al pleno libre comercio se origina en la propia complejidad del proceso de liberalización.
Para América Latina el contraste de los niveles de protección arancelarias deja prever un proceso de liberalización dominado por el mayor esfuerzo latinoamericano. Esta presunción se refuerza con la posición negociadora estadounidense, que propugna la “rápida reducción” de “gran parte de los aranceles de cinco años”.
La eliminación de las barreras no arancelarias representa el otro gran componente de toda liberalización comercial
Interdependencia y negociación entre economías dispares.
Quizás la limitación más importante de la conjetura clásica sea un exclusivismo teórico. Con inclusión los de fenómenos económicos y cuantificables, la integración representa la interacción de un conjunto de actores y factores cuyo rango o variedad de problemas desborda con creces el ámbito del mercad. De aquí resulta la necesidad de operar con mayor cercanía a los significados de la integración entre países.
Según la noción clásica, la mayor conexión y necesidad entre los países incrementa la sensibilidad de la agrupación por las dificultades de los socios con los menores recursos.
Sin embargo, una reseña más cuidadosa deja al descubierto una controversia cuyos términos aparecen yuxtapuestos. Quienes defienden la tesis original destacan que la interdependencia crea un sistema de determinantes básicas capaces de mejorar “la habilidad de un estado para lograr el equilibrio susceptible de limitar en que (otro Estado) obtenga beneficios desproporcionados”. El proceso de integración se ramifica y conduce a una estructura, a su vez, estimula la adopción de políticas capaces de hacer frente a las necesidades y desafíos de la desigualdad de los países socios.
Una segundo grupo de trabajo define la intensificación de las interdependencias como un fenómeno que engloba situaciones de vulnerabilidad y de extrema complejidad, las cuales pueden tener efectos costosos para uno o varios países asociados, especialmente los de menor desarrollo.
Las interacciones de dos o más países se conectan con la cooperación sólo cuando los instrumentos que adopta el proceso son capaces de controlar los factores de desunión, en particular la distribución no equitativa de los beneficios.
Las disparidades no necesariamente son mitigadas por la integración, sino que subrayan la necesidad de ajuste periódico del proceso.
Negociación en disparidad.
La cuestión de la interdependencia en disparidad está íntimamente conectada con el debate sobre las diferentes capacidades negociadoras.
La teoría de las negociaciones también presentan dos conceptos opuestos: a) para el influyente modelo de Nash (1950) los resultados de la negociación reflejan las diferencias en recursos de los participantes; b) según Nye (1990) y otros autores liberales, el desenlace no depende de esta diferencia en las capacidades negociadoras. Esta última hipótesis advierte que los recursos necesarios para la negociación exitosa no guardan correspondencia directa con la importancia económica del país o que la fragilidad de un país puede mejorar los resultados obtenidos en las tratativas internacionales. La primera hipótesis por su parte, establece una relación positiva entre el éxito de las negociaciones y los mayores recursos.
La gerencia de la integración.
La existencia de un núcleo fuerte facilita la toma de decisiones colectiva. La hipótesis se sustenta en la observación de que la economía internacional opera de manera eficiente cuando un país o grupo de países son capaces de suministrar la liquidez necesaria para el sistema. Al revés, cuando ningún país o grupo de países ocupa la posición central, el sistema tiene menores probabilidades de éxito, esto se debe a que la economía mayor representa la ancla o la fuente de estabilidad para la gerencia de las tasas de cambio y la armonización de políticas monetarias. Asimismo, porque estimula la creación de un comercio mediante la absorción de la nueva capacidad exportadora de los países asociados.
Disparidad y determinantes estratégicos.
¿La integración en disparidad favorece la solución de conflictos? De entrada cabe señalar que las principales conclusiones sobre este vínculo también son contradictorias. La primera afirma que la preponderancia crítica de un país tiene un impacto disuasivo en la producción de conflictos; concretamente, la disparidad representa una condición de pacificación, ya que inhibe los conflictos y allana la adopción de políticas alternativas.
La segunda corriente de pensamiento observa, por lo contrario, que toda relación de poder combina elementos de consenso y coerción dispuestos de manera asimétrica; a mayor adhesión le corresponde un menor ejercicio represivo y viceversa. En otros términos, las políticas consensuales dependen en su eficacia del ejercicio real o simbólico del poder “duro”.
Existe una tercera conclusión de menor influencia en la literatura de especialidad. Según esta, la disparidad no es determinante ni para el aumento, ni para la disminución de conflictos. Establece que, más allá de los diferentes recursos de los países, son las circunstancias específicas del conflicto las que tienen mayor relevancia para el análisis.
Conclusión: Mayor sensibilidad ante las particularidades de la disparidad.
Los efectos negativos de la disparidad pueden ser mitigados: a) cuando las relaciones de preponderancia están reguladas por instrumentos distintos al mercado; b) si los beneficios colectivos prevalecen sobre los unilaterales, y c) el proceso de interdependencia conduce a una nueva coordinación compartida de las políticas regionales.
II. El nuevo regionalismo.
3. Dimensiones de una estrategia no tan nueva.
La promesa del nuevo regionalismo puede resumirse en una sola frase: ordenar las políticas latinoamericanas de inserción a la economía internacional.
Sin duda la desconexión entre los aspectos doctrinarios y las políticas efectivas no abarca la totalidad de los problemas del nuevo regionalismo, aunque impregna de diversas formas sus 771facetas.
Conceptos y líneas de acción.
Al interior de la principal doctrina, el regionalismo abierto lo identifican como “un conjunto de mercados dinámicos, plenamente integrados a la economía internacional mediante la progresiva eliminación de las barreras al intercambio comercial, en conjunción con medidas vigorosas encaminadas a incrementar el acceso social al mercado.
A pesar de sus variantes, el regionalismo abierto es insuficiente para referirse al conjunto de políticas adoptadas en la región. Un concepto cada vez más utilizado, el nuevo regionalismo, prescribe la capacidad de combinar la liberalización de bienes, servicios y capital, con la armonización de los regímenes comerciales de los países miembros. A esta recomendación, poco diferente de la preconizada por la CEPAL, le siguen otras encaminadas a precisar los criterios de asociación: ampliación de la membrecía de los acuerdos, convergencia entre las iniciativas subregionales, regionales y hemisféricas, y creación de acuerdos entre países industrializados y en curso de desarrollo.
Otro concepto en boga es la integración profunda. La integración profunda promueve la interdependencia regida por las fuerzas de la internacionalización y la subsiguiente reducción de la brecha entre las políticas nacionales. Cuatro son las políticas de esta estrategia: menores diferencias en estándares y sistemas de producción; estabilidad de los mecanismo gubernamentales; erradicar las barreras arancelarias y no arancelarias de los mercados importantes, y supresión de las trabas al comercio de servicio. Aparte, la novedad de este enfoque radica en el establecimiento de un estrecho vínculo con la globalización. En esencia, se trata de llevar las reformas globales al interior de las economías vía la apertura y la homologación de políticas.
Nuevo regionalismo vs. Multilateralismo.
Después de 1994, el auge de la liberalización multilateral que acompaña la implementación de las reformas estructurales, otorga preeminencia al principio de reciprocidad. En ese contexto, el regionalismo se presenta como transitorio con mayor insistencia que en el pasado, justificado en el caso de América Latina por los “recortes y vacíos” de las negociaciones multilaterales, al tiempo que la OMC desarrolla sus instrumentos de compatibilidad.
En el artículo XXIV del GATT-OMC prevé en sus estipulaciones lo siguiente: a) en las uniones aduaneras, que los aranceles y las restricciones impuestos a terceros países no deben ser ni mayores ni más restrictivos que la incidencia general de los aplicados antes de la definición de arancel externo común; b) en las zonas de libre comercio, que los aranceles se eliminen con respecto al comercio de productos de origen; c) en ambos, que los calendarios de liberalización se sujeten a plazos razonables de tiempo.
Para corregir lo que se percibe como flexibilidad, la Ronda de Uruguay aprobó en 1994 el Entendimiento relativo a la interpretación del Artículo XXIV. Este convenio busca determinar la consistencia de los derechos aduaneros con base “en la evaluación general de las tasas de las tarifas medidas ponderadas y de los derechos de aduanas recaudados.”
Para dirimir en última instancia las eventuales contradicciones en la interpretación de la normativa, se instituye el mecanismo de Solución de Controversias (DSU por sus siglas inglesas). Otro refuerzo prevé que los acuerdos se examinen también a la luz del Artículo V del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), el cual estipula similares condiciones al Artículo XXIV respecto al comercio de servicios. Una iniciativa más fue la creación en 1996 del Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR) con el objetivo de poder revisar periódicamente las contradicciones o violaciones de los acuerdos regionales.
En conjunto. Estas medidas y el avance en la liberalización multilateral buscan privilegiar el diseño del regionalismo como una etapa o componente del multilateralismo.
Unión aduanera vs. Área de libre comercio.
En el caso del país con elevados niveles de especialización y generalmente orientado hacia el comercio internacional, se recomienda integrar una zona de libre comercio, ya que el arancel externo común podría incrementar el precio de gran parte de sus importaciones. El país industrialmente diversificado, por su parte, debe preferir la conformación de una unión aduanera dado que necesita proteger un mayor número de industrias.
La unión aduanera favorece procesos de integración más ambicioso, dinamizados por el efecto spill-over o desborde de la esfera económica sobre la política y viceversa.
La unión aduanera se identifica como una etapa superior a la zona de libre comercio, necesaria para la creación de un mercado común, seguido de la unión económica y la integración política.
A la zona de libre comercio se le atribuye como características el ser más liberal, flexible y compatible con el multilateralismo.
En una zona de libre comercio, el país con las barreras más elevadas tiende a reducir los aranceles hacia terceros una vez que decae la influencia política de sus industrias de importación además no incrementan las capacidades de represalia de sus miembros.
Las uniones aduaneras estimulan el recurso a la protección y dificultan el multilateralismo.
La zona de libre comercio reduce los riesgos de la desviación de comercio.
El problema que plantea el enfoque desviacionista de las formas de integración estiba en que comenzamos a tener problemas para distinguir la diferencia en la calidad de los acuerdos.
Institucionalidad en la integración.
La densa institucionalidad que caracterizaba a los esquemas bajo la antigua estrategia, cede en los años de 1990 a favor de mecanismos flexibles de carácter intergubernamental. En ese contexto, los procesos subregionales establecidos se desvinculan tácitamente de los objetivos de supranacionalidad y ninguno de los nuevos acuerdos se propone avanzar hacia otras etapas de la integración.
El encuentro de las tendencias norteamericana y europea, ambas sugieren más bien que competencia organizacional de uno y otro lado del Atlántico Norte incentivan en el sur la heterogeneidad de las formas de integración.
Integración concéntrica.
La homogeneidad en los niveles de desarrollo permite a cada país hacer concesiones a las importaciones esperando compensar su crecimiento por medio de mayores exportaciones. Asimismo, que existen mayores oportunidades para la coordinación de políticas si éstas tienen objetivos relativamente similares.
La sustitución del requisito de paridad por el de socio natural está a la base de la imposición de un sentido estelar a la intensificación de las interdependencias hemisféricas.
4. Relación con las reformas estructurales.
Quizá el objetivo no declarado más importante del nuevo regionalismo haya sido la adaptación y respuesta de las políticas regionales a las reformas estructurales implementadas en América Latina desde finales de la década de 1980.
Si bien las reformas estructurales conforman una red de interconexiones difícil de aislar en términos analíticos, constituyen una pieza indispensable en la comprensión de las dificultades de la integración formal.
Disciplina fiscal y dependencia frente a los aranceles.
La disciplina fiscal tiene por meta tradicional reducir el déficit público para controlar el endeudamiento y los brotes de inflación. El centro neurálgico de esta política es el gasto público, acotado en la mayoría de los países no sólo para el cumplimiento de estas funciones, sino para mantener las líneas de crédito aprobadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En la mayoría de los países, la deficiente recaudación fiscal impide el ahorro y provoca que el control del déficit se apoye en los ingresos de la privatización y en el flujo de inversiones productivas. La movilización de estos recursos para completar el ahorro interno, busca establecer un vínculo entre la inversión y un entorno macroeconómico sólido en condiciones de amplio endeudamiento.
En el caso latinoamericano la deuda externa se combina con otra variable que estrecha los márgenes de maniobra, la dependencia fiscal frente a la imposición al comercio exterior. La disminución de las tarifas, aspecto central de las reformas estructurales, se inicia de manera unilateral en la segunda mitad de la década de 1980.
Una alternativa para reducir los niveles de dependencia arancelaria es la traducción de los impuestos directos e indirectos. Sin embargo, la mayoría de los países enfrenta la postergación de las reformas fiscales o éstas han redundado en cambios menores. A estos se agregan los compromisos en materia de desgravación. Otro problema significativo sobre todo para las pequeñas economías, es la frecuencia con que la dependencia arancelaria aparece asociada al déficit fiscal y los desequilibrios en la balanza de pagos. Un tercer problema es la ausencia de fuentes alternativas para el financiamiento del gasto público.
Un enfoque regionalista requeriría reorientar las políticas fiscales y de libre comercio, menos con base en una difusa aunque omnipresente globalización, que en función de los estrechos márgenes de maniobra de las economías participantes.
Política de privatización.
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la reestructuración económica, sobre todo por su declarado vínculo con otros grandes objetivos, la reconversión industrial guiada por el incremento en la eficiencia y la estabilidad macroeconómica. Su aplicación ha enarbolado como justificación la hipótesis de que la administración privada responde mejor que la pública a la racionalidad económica y la búsqueda de competitividad de las empresas.
En varios casos, las empresas privatizadas originaron sus utilidades en el control de mercado y conforme a las previsiones clásicas, su influencia sobre los precios fue en desmedro del consumidor. Esta contradicción con los objetivos principales de la reestructuración ha permitido recordar que la teoría económica no garantiza que la eficiencia económica mejore en todo o en parte como resultado de la privatización.
En Centroamérica el posicionamiento de las multinacionales en ramas altamente exportadoras, hizo que la planificación productiva fuera sustituida por la estrategia de las casas matrices de mantener una estrecha sintonía con los precios internacionales relativos. Para revertir esta situación, sería necesario incrementar el atractivo del mercado regional mediante incentivos que incluyan el desarrollo en infraestructura, una adecuada política de compras gubernamentales y la creación de empresas regionales con participación pública compatibles con la lógica de mercado.
Inversión extranjera directa y el sector externo.
El otorgamiento de trato nacional a la IED se institucionaliza en la mayoría de los países de América Latina a partir de la década de 1980, cuando las finanzas públicas apenas pueden hacer frente a los servicios de la deuda y los gobiernos no logran revertir el deterioro en la creación del empleo. La captación de la IED tiene por objetivo la reconversión productiva y el mayor acento en las ventas internacionales, aunque la literatura de especialidad no es unánime sobre sus efectos positivos. La reconversión industrial orientada a la exportación, se asienta a su vez en diversas previsiones teóricas que ven en las exportaciones una importante fuente de crecimiento económico.
Para América Latina la relativa estabilidad que proporcionaba el cambio fijo al comercio y las inversiones internacionales, incluyendo un mayor control de los riesgos de inflación, se reemplaza por un régimen que privilegia los equilibrios ágiles en la balanza de pagos. En el régimen flexible, la volatilidad y su consecuente incertidumbre impiden anticipar la intensidad y los efectos de las variaciones en el corto plazo. Y para reducir la vulnerabilidad cambiaria latinoamericana, las reformas estructurales resultan insuficientes. Las principales alternativas de un mercado común giran en torno a las ventajas de la coordinación de políticas en el ámbito cambiario. Uno de los modelos que ofrece la teoría es la creación de una “zona objetivo” capaz de permitir la libre fluctuación de las monedas regionales en torno a una tasa de equilibrio en donde los agentes económicos se abstienen de defender la zona objetivo, aunque utilizan los instrumentos de política cuando se trata de desalentar los ataques especulativos.
Otro modelo de referencia es la unión monetaria. Su operación no tiene efectos positivos garantizados, ya que depende del grado de movilidad del trabajo, de la apertura económica recíproca y la diversificación industrial de una región.
La eliminación casi completa o completa de la conversión de monedas puede permitirle a América Latina la estabilidad cambiaria y mejores condiciones para el intercambio comercial y los flujos financieros. Sin embargo, el empleo de estos modelos en América Latina plantea considerables dificultades en el corto plazo.
Las disparidades de los ciclos económicos latinoamericanos es de tipo feed-back: Para recortar la volatilidad en la evolución del PIB es necesario proceder a la armonización de las políticas fiscales y monetarias regionales, aunque a medida que se cierra la brecha en los ciclos económicos, nuevas oportunidades se ofrecen al desarrollo de la coordinación monetaria.
A modo de resumen.
Primero, si se consideran las características y el contexto del nuevo regionalismo, su promesa económica aparece subordinada a las reformas estructurales y a la inserción al mercado internacional, incluyendo en este último caso a los acuerdos Norte-Sur.
En segundo lugar, la ruptura del “nuevo” con el “viejo” regionalismo responde no sólo al agotamiento de este último, sino a las señales ostensibles de la globalización: movilidad de capitales productivos y especulativos; segmentación de la producción industrial y preponderancia del comercio intra-industrial, entre otros.
Finalmente, en la misma medida que las reformas estructurales “continúan propulsando el proceso de integración en el Hemisferio Occidental” y el modelo norteamericano de integración echa raíces en la agenda negociadora regional, la ausencia de un regionalismo anclado en la promoción de la interdependencia latinoamericana favorece el reordenamiento de los vínculos económicos internacionales en función de la oferta y la demanda de las economías industrializadas.
III. Los procesos de integración formal.
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas.
Sin duda, no todas las iniciativas regionales transitan por el ámbito de las reformas estructurales y la transformación del mapa de las relativas interdependencias en función del regionalismo hemisférico o la irradiación del TLCAN.
Los tres esquemas de integración más importantes –el MCCA, la CAN y el MERCOSUR- operan dentro de estas particularidades, aunque no por ello dejan de ser afectados por las tendencias generales, en particular al momento de perfeccionar sus uniones aduaneras.
Mercado Común Centroamericano.
Antecedentes.
El 13 de diciembre de 1960, el Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado General de Integración Centroamericana por el cual se crea el MCCA. En el siglo XX, las cinco repúblicas aprueban el 9 de septiembre de 1921 la Constitución Política de la República de Centroamericana cuyos objetivos en particular era el establecimiento de una política exterior común, una moneda única y un banco central con la prerrogativa de emitir papel moneda. Después de su fracaso en 1947 sólo se propone uniformar las legislaciones de cada Estado y sus respectivos sistemas monetarios. Estas iniciativas se refuerzan con un instrumento político aún vigente, la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), creada el 14 de octubre de 1952.
El MCCA hasta la década perdida.
El MCCA cuenta desde su creación con una estructura institucional que da amplia cobertura a las distintas facetas de su unión aduanera. El órgano superior directivo está a cargo del Consejo Económico, integrado por los ministros de Economía de cada país miembro; el Consejo Ejecutivo, por su parte, pretende imprimir eficacia decisional al esquema apoyándose en las políticas elaboradas por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA); el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) tiene por misión contribuir al financiamiento del desarrollo industrial equilibrado de los países miembros.
Producto de la liberalización arancelaria y las facilitaciones monetarias, entre 1960 y 1965 el comercio intra-grupo registra una de las progresiones más destacadas de su historia. Sin embargo, principiando el segundo lustro aparecen las dificultades que van a paralizar el esquema en los años de 1970. Los desajustes presupuestarios y el déficit de la balanza de pagos lleva a los países a modificar la normativa sobre desgravamen y a elevar los aranceles de los productos centroamericanos. Estas convulsiones también alimentan o se confunden con otros factores, como la depresión del mercado centroamericano y, sobre todo, l crisis de la deuda. Como consecuencia, el proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral, lo cual anula los avances en materia de liberalización intra-grupo y definición del arancel externo común.
Reforma del esquema y desempeño exportador.
El relance del MCCA toma lugar en 1991 mediante la adopción del Protocolo de Tegucigalpa, a través del cual los gobiernos reforman la Carta de San Salvador. Sus líneas de acción disponen la reactivación del arancel externo común y la liberalización comercial. Poco después, el Protocolo de Guatemala firmado en 1993, impulsa la práctica totalidad de los objetivos del Tratado General: los programas de libre comercio y de unión aduanera, la movilidad de factores, la integración monetaria y la estrategia de relaciones exteriores del esquema. Promovida por estas políticas y el avance en la reestructuración económica, la liberalización intra-grupo retoma el paso superando en su trayecto los altibajos ocasionados por la crisis del peso mexicano en 1995 y el estancamiento de la economía estadounidense entre 2001 y 2003. Esto se refleja en el crecimiento interno y externo del comercio. Sin embargo, a partir de 1998, las noticias ya no son tan alentadoras.
Disparidades intra-grupo.
Estas tendencias se combinan con un hecho interno importante: el cambio en la capacidad exportadora de los países miembros. Otro indicador de estas disparidades es el PIB per cápita. No obstante, el producto bruto nacional todavía muestra similitudes. En su conjunto, estos indicadores muestran que la relativa paridad económica ya no constituye la principal característica del acuerdo más antiguo de América Latina.
Creación de la unión aduanera.
La uniformización de los aranceles externos, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el talón de Aquiles del proyecto. En la actualidad se rige por una estructura escalonada de 0 a 15 por ciento, en realidad un ajuste del AEC anterior, necesario ante la reducción arancelaria frente a terceros países. Aun así, las listas de excepciones incluyen productos importantes, como textiles, confecciones, calzado, llantas y algunos productos agrícolas. De esta manera, aunque 85 por ciento de los rubros arancelarios son comunes, con un remanente de 472 líneas arancelarias no armonizadas, el efecto de perforación que tienen los acuerdos con terceros países diluyen la diferencia entre las concesiones intra-grupo y las otorgadas a países como México y Estados Unidos. En el caso del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica los miembros del MCCA perciben al acuerdo como una fuente de estímulo para la IED y la oportunidad de mejor acceso para sus productos de exportación más importantes, textiles y vestimenta. La creación del área de libre comercio prevé seis categorías de desgravación lineales y dos no lineales, con un plazo máximo de 10 años y 10 de gracia. Aunque el MCCA representa el socio natural para 4 de los 5 miembros del acuerdo, su tamaño económico, similar en el producto y en el nivel de captación de IED al chileno, lo hace altamente dependiente del comercio extra-grupo.
La unión aduanera centroamericana se transforma en un instrumento superfluo, donde las instituciones del esquema se ven desplazados por una dinámica que privilegia la forma de integración comercial en desmedro de la construcción comunitaria.
Comunidad Andina de Naciones.
Antecedentes.
El Acuerdo de Cartagena es suscrito por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú tras una década de expectativas y experiencias insatisfactorias dentro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Entre las vertientes que confluyen en su diseño es más relevante el cúmulo de estudios que se abrevan en la propuesta de la CEPAL de asociar el modelo de sustitución de importaciones a una estrategia de desarrollo en sectores específicos y en la visión escalonada del modelo europeo, incluyendo una más decidida intervención en el mercado y el apoyo a la convergencia económica de los países miembros. También son significativos antecedentes históricos: la Gran Colombia, la unión de Colombia, Ecuador y Venezuela, la efímera Confederación Perú-Boliviana, el Congreso Anfictiónico de Panamá, la anfictionía bolivariana.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, los antiguos miembros de la Gran Colombia firman el 29 de octubre de 1948 la Carta de Quito, cuyos estatutos incluyen el reconocimiento de la existencia de “vínculos especiales que unen entre sí a los Estados hispanoamericanos por su comunidad de origen y cultura”.
El modelo andino.
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino, la creación de una unión aduanera, se compone de dos medidas: a) la liberación del intercambio comercial y b) la creación de un arancel externo común. Otros objetivos, más específicos del modelo andino, proponen el trato diferencial de los países de menor desarrollo relativo (Bolivia y Ecuador) y la armonización de políticas nacionales de acuerdo a las líneas de acción definidas en las Bases para una Estrategia Subregional. Entre sus disposiciones figura el Régimen Común de Tratamiento al Capital y Tecnología Extranjeros. La Programación Conjunta para el Desarrollo Industrial, “el elemento innovador por excelencia” de la integración andina, se concentra en tres industrias: metalmecánica, petroquímica y automotores. En adición, el esquema se dota de una serie de convenios encaminados a reforzar la subregión en los campos científico, cultural y educativo (Convenio de Andrés Bello); en el socio-laboral (Convenio Simón Rodríguez), y en la salud (Convenio Hipólito Unanue). En el periodo 1970-1975, el Grupo Andino registra un incremento de 265 por ciento del comercio total y una progresión más importante aun de las transacciones comerciales intra-grupo, 444 por ciento. El siguiente lustro registra un dinamismo similar en el comercio total. Asimismo, no impide los casos de inestabilidad política y, desde mediados de la década de 1970, un déficit público cuyo financiamiento por medio de créditos internacionales conduce a la crisis de la deuda.
Reforma del acuerdo.
Junto con la operación económica de finales de los años de 1980, los gobiernos disponen la reactivación del esquema a través de acuerdos sucesivos, adaptando el esquema a los cambios registrados en el contexto internacional. La conclusión de este proceso interviene un año después, abarcando a todos los miembros de la agrupación con excepción del Perú. La definición del arancel externo común se prevé para 1995, aunque este calendario sufrirá continuadas dilaciones. Por lo pronto, en el nuevo enfoque domina la percepción de un proceso guiado por el mercado y no por las políticas, cambio de estrategia que se refleja en la decisión del acta de Trujillo y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena de 1996 de sustituir la denominación anterior del esquema por la Comunidad Andina de Naciones. A partir de esta reforma la subregión cuenta con las siguientes instancias: El Consejo Presidencial Andino, órgano superior conformado por los presidentes en ejercicio de los cinco países. Tiene por función definir las políticas subregionales, así como orientar el proceso y evaluar sus resultados. La Secretaría General, hereda el carácter ejecutivo de la Junta del Acuerdo de Cartagena y sus funciones de administración del proceso andino, supervisión del cumplimiento de los compromisos y elaboración de Decisiones. El Tribunal de Justicia, vigente desde 1985 y ampliado en sus competencias en 1999, tiene jurisdicción territorial en los cinco países. Se consagra a la interpretación, aplicación y control de la legalidad de las normas andinas. El Parlamento Andino y su protocolo modificatorio, avanza en la creación de una instancia legislativa cuyos miembros son elegidos en votación directa.
La zona de libre comercio andina no alcanza al conjunto de la agrupación a causa de la desvinculación del Perú, el cual opera desde 1992 a través de acuerdos bilaterales.
Creación de una unión aduanera.
La CAN todavía percibe al AEC como un instrumento idóneo para el logro de metas comerciales significativas. La Decisión 370 del 28 de noviembre de 1994 define una estructura arancelaria externa de cuatro niveles: 5 por ciento para materias primas, entre 10 y 15 por ciento para bienes semielaborados y 20 por ciento para productos acabados. En 1995 y como respuesta al anuncio del ALCA en la Cumbre de las Américas en Miami, los países miembros acuerdan la conformación de un mercado común antes del año 2005. Para ello se adopta un proceso escalonado que incluye la perfección de la zona de libre comercio, la creación de la unión aduanera, la libre movilidad del capital y el trabajo, así como la definición de posiciones negociadoras comunes en foros internacionales. Los niveles del AEC pronto resultan superiores al promedio arancelario andino y en dos ocasiones, el Consejo Presidencial y la Declaración de Santa Cruz se disponen a retroceder los niveles a 0, 5, 10 y por ciento, con vigencia “a más tardar el 31 de diciembre de 2003”.
Estrechez del mercado.
Gran parte de estas dificultades en el desarrollo del modelo andino se deriva del hecho de que la CAN representa un interés secundario para la mayoría de sus miembros, visible en la importancia adquirida por los mercados externos. Éstos "ven como una mayor oportunidad el mercado interamericano”. La actitud tiene que ver con las dimensiones económicas de la agrupación, cuyo ingreso combinado es poco mayor al PIB de la Argentina, el segundo país en importancia del MERCOSUR, aunque con una población tres veces menor a la CAN.
Las menores dimensiones económicas se combinan con la inhabilidad para mantener flujos estables de inversión. La situación varía de país a país. Sin embargo, las modificaciones en el flujo son suficientemente elevadas como para afectar la estabilidad del sector externo y en el ritmo de creación de empleos, dependientes en buena medida de este tipo de inversión.
La proliferación de iniciativas extra-grupo, hizo que el mandato original del Acuerdo, que impedía la realización de acuerdos separados sin la autorización del grupo (Artículo 62), fuera revocado por la Decisión 322 reconociendo así la conversión del esquema en una progresiva zona de libre comercio vinculada a tratados rivales. No obstante la importancia de ampliar el mercado andino, su concretización por medio de iniciativas bilaterales y sin coordinación, con márgenes que perforan el AEC o amenazan hacerlo, establece un marco de incertidumbre respecto al papel de la CAN como unión aduanera.
Mercado Común del Sur.
Antecedentes.
El Tratado de Asunción, mediante el cual se instituye al Mercado Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
El Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado por Argentina y Brasil el 29 de noviembre de 1988, el primero de su género a nivel bilateral firmado alguna vez por ambos países. El segundo intento, de mayores consecuencias, es propuesto por Argentina, Chile y Uruguay, además del Brasil en la década de 1950 y está a la base de la ALALC. El Tratado de Montevideo de 1960 comprende al conjunto de los países de América Latina con excepción de Centroamérica. Los siguientes pasos lo conforman el Tratado de la Cuenca de Plata de 1969 y el Tratado de Cooperación Amazónica de 1978, en los hechos un conjunto de proyectos de desarrollo fronterizo y de aprovechamiento de los recursos naturales de ambas zonas. El acuerdo firmado en 1980, también en Montevideo, busca aprovechar las ventajas no exploradas hasta entonces de los regímenes preferenciales. El objetivo no es el libre comercio entre los signatarios, sino la gradual generalización de las concesiones comerciales acordadas por los acuerdos bilaterales y plurilaterales mediante la Preferencia Arancelaria Regional (PAR).
Características y desempeño del MERCOSUR.
A su creación, el MERCOSUR adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento de los mercados una condición para la integración y el desarrollo económico con justicia y equidad social. El programa de liberalización se basa en una serie de reducciones arancelarias escalonadas de 1991 al 31 de diciembre de 1994. La conclusión del AEC, por su parte, destinada a mejorar la competitividad externa y promover las industrias de escala, es prevista para el 1ro de enero de 1995. Otra política importante es la coordinación de políticas macroeconómicas, con un avance gradual en función del establecimiento de las zonas de libre comercio y la unión aduanera. Para la ejecución y administración del esquema se crean dos instancias: el Consejo del Mercado Común y el Grupo Mercado Común.
El MERCOSUR logra avances significativos en su primer lustro de vida en materia de liberalización automática y lineal. La importancia del comercio brasileño-argentino y la concentración del comercio uruguayo y paraguayo en el mercado de los primeros, explican en gran medida la necesidad económica de la agrupación.
Creación de la unión aduanera.
Igualmente típicos de la integración latinoamericana son los problemas que enfrenta este esquema en la creación de la unión aduanera. El Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la “consolidación” del AEC mediante una estructura arancelaria distributiva entre 0 y 20 por ciento. El programa comprendía listas de excepciones definidas en función del grado de desarrollo de los países miembros y tomaba en cuenta a los productos sensibles. La inestabilidad económica del núcleo de la agrupación ocasiona el empleo unilateral de barreras comerciales, el debilitamiento del AEC mediante la ampliación de las listas de excepciones y el recurso a las reglas de origen para controlar el efecto de las cada vez más diferentes políticas comerciales hacia terceros países. Los márgenes de maniobra para revertir esta situación se ven aminorados por la inexistencia de un derecho comunitario que permita la aplicación de las normas sancionadas por el esquema, incluyendo un mecanismo eficaz de solución de controversias. Mientras tanto, la irrelevancia del AEC implica el funcionamiento del MERCOSUR como una zona de libre comercio con un nivel inédito de apertura.
6. Ensayos de ampliación del mercado.
Comunidad Sudamericana de Naciones.
El Área de Libre Comercio de Sudamérica (ALCSA) fue propuesto por el MERCOSUR a los países de la CAN a finales de 1995. En adelante, el proyecto estuvo sujeto a los vaivenes de la coyuntura sudamericana y a un triple proceso, bilateral, interesquema y basado en el desarrollo de infraestructuras. En marzo de 1999 se firma el Acuerdo de Preferencias Arancelarias. En paralelo, en agosto de ese año Brasil suscribe unilateralmente el ACE con la CAN, con el cual se da cobertura preferencial a 90 por ciento de las exportaciones andinas y a 50 por ciento de las brasileñas. Argentina se une a esta estrategia en junio de 2000. Además de las iniciativas grupales y separadas, una tercera categoría se refiere al conjunto de proyectos incluidos en la Iniciativa para la Integración de la infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) y aprobada en 2000. Sus objetivos se refieren a 12 ejes geográficos, en particular MERCOSUR-Chile, países andinos, la Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata y la zona Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta. En el detalle, los proyectos están abocados a la construcción de centrales eléctricas, de carreteras y gasoductos y para habilitar vías fluviales. En 2001 se retoma la agenda grupal para la preparación del ALCSA. Como conclusión de este proceso el Consejo de Ministros de la ALADI aprueba el Trato de Complementación Económica entre la Comunidad Andina, el MERCOSUR y Chile.
Un refuerzo de esta iniciativa tiene lugar cuando se crea la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) sobre la base de los acuerdos AEC, la convergencia política de la región y el Programa de Trabajo de la IIRSA. La Declaración del Cuzco, suscrita por los países del MERCOSUR, la CAN, Chile, Guyana y Surinam, se plantea los siguientes objetivos: a) concertación y coordinación política y diplomática; b) perfeccionamiento de la zona de libre comercio MERCOSUR-CAN-Chile; c) integración física, energética y de comunicaciones; d) armonización de políticas de promoción del desarrollo rural y agroalimentario; e) transferencia de tecnología y cooperación horizontal en materia científica, de educación y cultura; f) interacción entre las empresas y la sociedad civil. Mientras se definen los niveles e instrumentos de acción conjunta en las Reuniones de Jefes de Estado en Brasil y Bolivia, el Perú ejerce la Secretaría Pro Témpore.
La aspiración expresada en la Segunda Reunión de Ouro Preto en diciembre de 2004 de reemplazar a término al MERCOSUR y la CAN por un solo esquema abre la posibilidad para que éste incorpore en el futuro partes fundamentales del acervo comunitario de sus precesores. Sin embargo convoca igualmente el riesgo de propiciar un proceso con menores y más frágiles instrumentos de concertación. En ese sentido, la CSN debería reemplazar no tanto a los esquemas como a la ALADI y constituirse en un esquema formal dotado de una selección o gran parte de los instrumentos del MERCOSUR y la CAN, escenario poco probable en las actuales circunstancias.
Un obstáculo importante representa la asimetría en los ciclos económicos de los países, una de las razones por las cuales aun dentro de los esquemas ha sido difícil emprender tareas de coordinación de políticas fiscales y monetarias.
Un obstáculo fundamental constituye el bajo grado de interdependencia de América Latina, inferior a todas las regiones del mundo, con excepción de África y Medio Oriente. Sin embargo, el conjunto de retos no ensombrece el potencial económico del ALCSA-CSN y sus ventajas para la preservación de patrimonio de la integración latinoamericana.
El Área de Libre Comercio de las Área de Libre Comercio de las Américas.
La creación del ALCA puede verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias críticas de finales de la década de 1980, en particular la persistencia del fuerte endeudamiento externo, la desigual competencia por la atracción de las inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos. En la lógica de los bloques económicos, el acuerdo hemisférico representa una opción inédita por sus dimensiones, un mercado de aproximadamente 800 millones de consumidores, el mayor del mundo. También por ser el ensayo de integración con las disparidades más amplias. Veintinueve naciones, de un total. Veintinueve naciones, de un total de 34, contribuyen con menos de 1 por ciento al Producto Interno Bruto (PIB) hemisférico. Similares contrastes registran la práctica totalidad de los indicadores de desarrollo: acceso a servicios, infraestructura, recursos humanos calificados, capacidad gerencial, mercados de capitales, entre otros.
Evolución de la propuesta hemisférica.
En 1988 con la adhesión de Estados Unidos a la estrategia de las zonas de libre comercio, en dicho año presenta junto con Canadá al GATT la recientemente concluida Área de Libre Comercio bilateral (ALCCEU) y enseguida establece una dinámica que permitirá en 1990 el anuncio de la Iniciativa para las Américas (IA). La primera materialización del proyecto son los créditos IA. La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur. El mismo año que este Tratado que entra en funciones, 34 jefes de gobiernos se reúnen en Miami y en diciembre de 1994 aprueban el Plan de Acción de la Cumbre de las Américas. El documento establece 23 áreas de interés relativas a la democratización, educación, medio ambiente, lucha contra la pobreza. Según sus lineamientos, la primera fase del acuerdo consiste en la elaboración de bases de datos a cargo de grupos de trabajo disciplinarios, apoyados por el Comité Tripartito compuesto por: OEA, BID y la CEPAL.
Elegibilidad estadounidense.
Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuerdos de libre comercio. Las principales listas de requisitos incluyen el Memorando interdepartamental Política comercial hacia Latinoamérica después del TLCAN. La Sección 202 incluye una serie de reformas: eliminación de los subsidios a las exportaciones; reciprocidad en el acceso a mercados; membrecía de la OMC; disciplina fiscal; progreso en la protección de la propiedad intelectual; abolición de barreras al comercio de bienes y servicios; trato nacional a las inversiones extranjeras, además de tener una estrategia de inserción a la economía internacional convergente con los objetivos comerciales con Estados Unidos. El Anexo 4, por su parte, combina elementos de alta condicionalidad que representan, al menos en apariencia, un reducido obstáculo. En adición a los requisitos antes expuestos, los países deben comprometerse a favor de la democracia; luchar contra la corrupción y el narcotráfico; permitir el acceso equitativo a los mercados; lograr avances significativos en la apertura comercial; representar interés económico para Estados Unidos; mostrar estabilidad macroeconómica; adoptar políticas a favor de la economía de mercado; no pretender tratamiento especial para el menor desarrollo; no tener disputas pendientes con Estados Unidos en materia laboral o de expropiación; y adoptar políticas sobre derechos de los trabajadores y protección ambiental consistentes con los criterios del TLCAN.
Durante esta fase del proyecto hemisférico existe la duda de que el requisito de “la importancia económica para Estados Unidos” implica la exclusión de gran parte de los países de la región. El temor a la exclusión de las pequeñas economías allanan en parte la preparación de las negociaciones formales.
El formato de las negociaciones.
Entre 1995 y 1998, los grupos de trabajo recaban la información necesaria de cada país en doce disciplinas comerciales: acceso a mercados, solución de controversias, procedimientos aduaneros y reglas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas antidumping y derechos compensatorios, medidas sanitarias y fitosanitarias, economías pequeñas, compras del sector gubernamental, propiedad intelectual, servicios, y políticas de competencia. La densidad de reuniones de representantes, viceministros y ministros de hemisferio, no deja de ejercer una notable presión en los países con menores capacidades administrativas, algunas de ellas dotadas de un solo representante para todos los grupos de trabajo.
El aspecto que genera mayores discrepancias entre las delegaciones se refiere a las fases de la negociación, por cuanto implica el desglose o, en su defecto, la negociación conjunta de las disciplinas comerciales. Las diferencias entre las delegaciones se allanan sobre todo con el acuerdo Clinton-Cardoso de finales de 1997, cuando se adoptan tres criterios generales: a) negociación simultánea de temas y sectores según el procedimiento de la Ronda de Uruguay; b) gradualidad del proceso en función del tiempo que necesite cada disciplina (sustituyendo la clasificación de las disciplinas según fases); y c) búsqueda de equilibrio entre las posiciones nacionales como instrumento de conciliación de la heterogeneidad de intereses.
Las negociaciones formales c inician en 1998 por parte de nueve comisiones negociadoras y tres consultivos, asesorados por la Comisión Tripartida. Sus labores se prolongan sin discontinuidades hasta la Reunión Ministerial de Toronto que posteriormente se encarga de la elaboración de los borradores integrales del texto en cada tema. A partir de estos borradores, el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) del ALCA prepara la versión integral del texto. Días después, la Cumbre de Québec hace público el primer borrador del tratado, otorgando al proceso una aparente irreversibilidad. El Tratado contiene nueve capítulos que se desarrollaran en 438 páginas y recubren una amplia gama de normas para la integración del mercado y los derechos afines de propiedad intelectual y de capital.
Bilateralismo implícito.
Más allá de sus objetivos, la composición intergubernamental de los grupos de trabajo y sus herederas, las comisiones negociadoras, promueven con su dinámica el bilateralismo implícito con Estados Unidos. El intercambio de concesiones comerciales persigue dos objetivos: de un lado, mejorar el acceso al mercado estadounidense y de otro, la apertura de los mercados latinoamericanos a las exportaciones del país del Norte. Según la Declaración de principios de la Cumbre de la Américas celebrada del 9 al 11 de diciembre de 1994, “la integración hemisférica se logrará sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes”. Si el espíritu de esta norma alguna vez incluyó la idea de tomar en cuenta a los esquemas existentes, el procedimiento de las comisiones negociadoras se encarga de no darles reconocimiento. Con esto la formación del ALCA pone al desnudo la desproporción de las capacidades negociadoras del continente y la canaliza en función de la agenda de concesiones comerciales estadounidenses.
La negativa estadounidense de negociar compromisos hemisféricos en materia de eliminación de los subsidios a la producción agrícola y la reforma de las medidas antidumping, había llevado a los negociadores a trasladar estos temas a la Ronda de Doha, siendo así, es devuelto al ALCA imponiendo cambios en los calendarios para la conclusión de las negociaciones del ALCA. En octubre de 2003, los ministros de 15 países se reúnen en Estados Unidos con objeto de hacer frente a esta inminente postergación y proponen la idea de un piso común del ALCA, donde los niveles de compromiso puedan definirse con base en los intereses y las decisiones de cada país o grupo de países. En los temas en los cuales podría lograrse un nivel importante de concesiones, Estados Unidos propone establecer acuerdos de cobertura geográfica parcial, los cuales se destinan a la conformación de un “segundo piso”. De esta manera, el bilateralismo implícito de la fase preparatoria es sustituto por uno explícito que materializa las concesiones arancelarias sin contrapartidas importantes del lado estadounidense.
IV. Operación de las preferencias y comercio administrado.
7. Del bilateralismo al sistema radical: el caso de México.
El desempeño y los objetivos del subregionalismo latinoamericano se han visto continuamente rebasados por coyunturas críticas que exigían mayor cautela o la reversibilidad de las concesiones grupales, y por nuevas interdependencias que, a su vez, tendrían a individualizar las agendas comerciales.
Evolución del bilateralismo latinoamericano.
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas repúblicas hispanoamericanas concluyen tratados separados de “amistad, comercio y navegación” con el Reino unido y con Estados Unidos. En un principio, el carácter bilateral de esta estrategia responde sobre todo a la iniciativa extra-regional, deseosa de imponer condiciones variables con el máximo aprovechamiento para las exportaciones británicas y estadounidenses. Los acuerdos anteriores a la Asociación Latinoamericana de libre Comercio (ALALC) se caracterizan por su incompatibilidad, basados en nomenclaturas ad hoc o referencias globales a los productos beneficiarios de las preferencias. En 1960 los acuerdos bilaterales adquieren un mayor grado de estandarización. Entre 1962 y 1980, caracterizado por la búsqueda de desarrollo industrial, estos acuerdos persiguen el desarme positivo y preferencial con amplias listas de excepciones. Bajo esta modalidad, México concluye un total de 171 acuerdos. Brasil, por su parte, establece con Paraguay y Uruguay 60 arreglos de diferente alcance. Chile suscribe 55 acuerdos con Bolivia y Perú. Aunque su mayoría representa un obstáculo a la generalización de los compromisos de la ALALC, también refleja las dificultades que enfrenta la liberalización arancelaria en un contexto dominado por la estrategia de sustitución de importaciones.
Categorías de los acuerdos.
Con la creación de la ALADI en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible en sus objetivos conforme a su identidad como acuerdo preferencial, por primera vez aceptado dentro del GATT. Entre 1980 y 1985 se firman 30 acuerdos de Renegociación del Patrimonio Histórico de la ALALC y dos ACE bajo la denominación genérica de Acuerdos de Primera Generación (APG). Su reducido ámbito de aplicación se refuerza con el hecho de que son negociados producto por producto, con preferencias estáticas, cupos y amplias listas de excepciones. En paralelo, la búsqueda de liquidez y la necesidad de controlar el déficit comercial con las economías mayores de América Latina, principalmente Brasil, inician así el proceso de reorientación del comercio hacia los mercados desarrollados en desmedro de la vinculación latinoamericana.
La cobertura arancelaria de los AEC es comparativamente más amplia que los APG e incorpora medidas de cooperación y complementación económica. Aunque el desgravamen todavía contiene listas positivas, las excepciones son menores y se refieren a productos de limitada importancia para el intercambio regional. El contexto de su puesta en práctica, dominado por el proceso de apertura de la mayoría de las economías, estimula la confección de listas preferenciales con un amplio número de productos y la recuperación de las viejas redes de intercambio.
El último desarrollo de estas alianzas interviene en la década de 1990, pródiga en acuerdos comerciales. Dieciséis de Tercera Generación (ATG) se firman en el seno de la ALADI utilizando una serie de formatos que buscan el perfeccionamiento de los convenios comerciales. De esta manera, estas iniciativas se presentan como un avance en las negociaciones de libre comercio y tienen un impacto indirecto sobre la profundización de la preferencia regional de la ALADI. Sin embargo, su frecuente cobertura bilateral no cabe en ninguna de las definiciones de esta doctrina y se contrapone a su expresa recomendación de superar alianzas binacionales. Tampoco la teoría económica ofrece sustento al bilateralismo, por considerar que representa un incentivo a la desviación de comercio e inversiones bastante mayor a los acuerdos plurilaterales. Con dos excepciones. Según Krugman, el número de acuerdos comerciales tiene dos efectos posibles: incrementa el bienestar porque se acerca a la situación óptima de libre comercio general, u ocasiona perjuicio porque aumenta el arancel óptimo, más elevado cuanto mayor sea un bloque económico. Bajo esta situación el estado óptimo corresponde a una zona de libre comercio única; el segundo óptimo ocurre cuando los acuerdos se multiplican hasta sumar veinte, cifra que simboliza un mundo altamente segmentado. El argumento no es del todo convincente porque deja fuera prácticamente a todas las variables relevantes para la medición del efecto del regionalismo. La segunda hipótesis se origina en la estrategia aeronáutica de maximización del tráfico aéreo en torno a un aeropuerto central conocida bajo el término de hub-and-spooke system. La primera conclusión a la que arriban estos estudios es de carácter clásico: los esquemas radiales son menos eficientes comparados con las agrupaciones plurilaterales. La segunda conclusión establece una salvedad: los países eje concentran una serie de ventajas en detrimento de los países periféricos como producto de su posición central en la administración de las preferencias. Con otras palabras, aunque el sistema involucra menores beneficios en su periferia, puede resultar atractivo para el país eje.
La concentración en un mercado exportador.
El elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular el TLCAN. Sus ventas internacionales lo posicionaron entre los principales diez exportadores del mundo. Sin embargo, este auge todavía está sujeto a controversia porque no existe un método que permita disociar los tres determinantes del periodo: el proceso de reestructuración económica iniciado en los años de 1980; la incidencia en el abaratamiento de la producción local que tuvo la crisis financiera de 1994-1995, y la apertura del mercado estadounidense a través del Tratado. El brusco cambio de tendencia entre 2000-2003 muestra la dependencia frente al mercado estadounidense, esta vez en sentido negativo, ya que refleja el estancamiento de esta economía. El “éxito” exportador se compone de diversos elementos, no todos benéficos. Uno de ellos es la concentración en un solo mercado. Son varios los factores que explican esta ausencia de diversificación. El primero está dado por la proximidad geográfica y la inusitada expansión de la economía estadounidense en la década de 1990. El segundo se refiere a la industria emblemática de la relación bilateral, la maquila, ya que las estrategias de comercialización e inversión de esta industria son conducidas desde o para el mercado estadounidense. El siguiente factor revela con vicisitudes de la balanza comercial, en situación de déficit en diete de los 11 últimos años. Otro factor de la concentración en un solo mercado se origina en las características de la exportación no-maquiladora. Su déficit crónico se explica sobre todo por la dependencia frente a sus importaciones de bienes de capital, en su mayoría de Estados Unidos. A esto contribuye el problema del paralelismo productivo con otros países de América Latina, el cual determina la escasa demanda latinoamericana de petroquímicos, productos agropecuarios y extractivos.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales.
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados. La mayoría de los convenios bilaterales se concluye con América Latina, mientras que los tratados con la UE y la EFTA. Estos acuerdos a pesar de beneficiarse de mecanismos avanzados de libre comercio no han logrado revertir la tendencia concentradora.
La mayoría de estos casos latinoamericanos se observa excedentes comerciales, el sector externo tiende a una integración cada vez más estrecha con la economía estadounidense.
Para revertir este fenómeno, las estrategias productivas nacionales deberían afectar su propia estructura en función de mercados alternativos, proceso que no pueden realizar los acuerdos por sí mismos.
La múltiple membrecía mexicana.
La pobreza de resultados de la estrategia de diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales podría deberse a los costos administrativos de la múltiple membrecía mexicana. Las zonas de libre comercio aplican las preferencias pactadas exclusivamente a los bienes elaborados en los países miembros. Su finalidad, impedir la triangulación comercial. Esta función permite a las RO un papel estratégico en la administración de cada acuerdo, con incidencia en los eslabonamientos productivos; la procedencia y el grado de elaboración de los insumos contenidos en el producto final, e indirectamente, en las condiciones de creación y desviación de comercio. La especificidad de las reglas de origen, hace que el exportador, aun en el caso de vender un solo bien, deba satisfacer distintos criterios de origen según el acuerdo en el que se ampare. A menor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional.
Medición del origen de una mercancía.
El método del Cambio en la Clasificación Arancelaria (CCA) consiste en el “salto” de un capítulo o partida del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA) a otro según las determinaciones del acuerdo. Su relativa aceptación se debe a la certidumbre y neutralidad que ofrece a los exportadores, aunque también comporta dificultades, más sutiles en este caso.
Si la mercancía no cumple con el CCA, se permite al exportador la utilización del método del Contenido Regional (CR). Su cálculo se puede basar en el valor de transacción o el coste neto. Se utiliza cuando el grado de transformación no es captado por el salto arancelario. Para que la mercancía califique según este método, el contenido regional expresado como porcentaje (VCR) debe ser igual o superior al CR:
VCR = VT – VMN / VT * 100
Donde VT representa el valor de transacción y VMN el valor de los materiales no originarios utilizados en la fabricación de la mercancía.
Desde una perspectiva general, la relación de estos métodos puede verse como un flujograma de opciones simples y lineales. Sin embargo, la discontinuidad en los criterios y la existencia de reglas más estrictas que otras favorece el cambio de la estructura productiva con base en una sustitución de insumos no necesariamente competitiva.
Atomización del acceso a mercados preferenciales.
Para profundizar en las condiciones de acceso a múltiples mercados preferenciales, es necesario referirnos al sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de perspectiva de una empresa que busca diversificar sus mercados de exportación.
La fragmentación de mercados preferenciales no depende exclusivamente de la cobertura geográfica de los acuerdos, sino también de la variedad de reglas específicas. En síntesis, la atomización de las condiciones de acceso puede ser multiplicada por la variedad de productos del mismo rubro que caben en reglas de origen distintas.
Costes administrativos.
El empresario es el único responsable de la veracidad del proceso de facturación. Para evitar circunstancias adversas, él requiere estar familiarizado al menos con los procedimientos aduaneros y los mecanismos de solución de controversias. El proceso originario en su conjunto le genera a las empresas una serie de gastos que incluyen: a) la contratación de personal específico para el contrato de las autoridades competentes; b) monitorear precios e insumos; c) la ocasional contratación de peritos en derecho aduana; d) contratar asesorías que permitan el diseño de estrategias para preservar los intereses de la industria en la negociación o revisión de los tratados de libre comercio; e) otros costos que resultan de la múltiple membrecía.
Algunas consecuencias.
Las limitaciones en una evaluación empírica impiden formular enunciados categóricos. Con esta restricción en mente, es posible extraer tres conclusiones. La primera es que la múltiple membrecía representa un esquema distinto a la suma de los acuerdos o a la acumulación de los beneficios en los términos de la liberalización que aporta cada uno. Segundo, la abundancia de los acuerdos sesga las provisiones teóricas sobre el comportamiento económico de los sistemas “eje-rayos” y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones. La tercera conclusión se refiere a los significados que tiene la múltiple membrecía para la cabal comprensión del complejo efecto de las reglas de origen.
8. Eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración.
Las medidas antidumping (AD) están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario. Como consecuencia incluye a menudo recomendaciones para su reforma o incluso su sustitución por otros instrumentos, sobre todo las políticas de competencia. El aumento de su efecto proteccionista en la última década y la búsqueda de apertura de los mercados desarrollados las ha puesto en el centro de atención de gobiernos y empresas latinoamericanas. Sus secciones reportan una tendencia importante para los acuerdos regionales Norte-Sur: los elevados costos directos e indirectos que tienen las AD en las economías menos desarrolladas.
Marco de referencia.
Según las disposiciones del Art. VI de la OMC, adoptado a partir de 1994 por la práctica totalidad de los países de América Latina, la definición de dumping refiere el caso cuando el precio del producto que se va a exportar (en su defecto los costos de producción o el precio “justo” estimado a partir de una canasta de precios internacionales), es mayor a su precio de venta en el mercado de exportación. Si la investigación constata esta diferencia, la empresa exportadora es susceptible de sanciones que incluyen el pago de derechos a las firmas del denunciantes. En el tercer borrador del Tratado del ALCA prevé la siguiente definición de dumping: se considera que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, cuando su precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador.
Sin embargo el párrafo del Art. 19 (Eliminación de medidas antidumping), núcleo de la propuesta de reforma de las AD y marco de referencia de nuestro análisis dice que: “Cuando se establezca la zona de libre comercio y los bienes circulen en los países del ALCA fundamentalmente libres de restricciones de restricciones, los países renunciarán al uso de medidas antidumping para el comercio recíproco”.
Podemos observar la contradicción del párrafo con una de las posturas negociadoras más definidas de Estados Unidos. Si se considera la influencia abrumadora de este país en la definición de los suelos negociadores, la presencia del Art. 19 en la versión final del Tratado es menos que incierta. En realidad refleja más el deseo de gobiernos latinoamericanos de ver sustituidas las AD por políticas de competencia, que una posición realista; otros países del hemisferio occidental (Canadá, México, Brasil) también cuentan con sectores productivos y asociaciones gremiales favorables a esa normativa, aunque Estados Unidos tiene un arraigo particular.
Evolución de las medidas antidumping.
La historia de las AD se remonta en 1904, cuando Canadá adopta la primera legislación antidumping en el mundo con el objeto de contener las importaciones de acero provenientes de Estados Unidos. El argumento es que este producto se vende a un precio inferior al “real”. El Acta Antidumping aprobada en Estados Unidos en 1916 apela a una definición similar de las AD: se declara ilegal la importación de bienes o la venta de productos importados a precios substancialmente menores al valor de transacción en los principales mercados del país productor. A su vez esta ley representa tres iniciativas antimonopólicas:
El Acta Sherman de 1890 prohíbe “todo contrato, combinación en la forma trust u otra, o conspiración para restringir el intercambio o comercio entre varios Estados o naciones extranjeras”; el Acta de 1914, por medio de la cual se crea la Comisión Federal de Comercio con la autorización de proceder contra los “métodos desleales de competencia” y el Acta Clayton de 1914, que generaliza la prohibición de cargar diferentes precios a diferentes consumidores. El Acata es reformada en 1921 como parte del Acta Arancelaria de emergencia en la cual ya no conforman una ley criminal que provea castigos, sino que las determinación del dumping es administrada por el Departamento del Tesoro. El segundo rasgo es la ampliación del criterio de dumping para dar cobertura no sólo a la intención de crear daño, sino a los casos de daño efectivo o potencial a una industria. Finalmente, el Acta de 1921 establece que en ausencia de información confiable, se pueda utilizar el concepto de “valor compuesto”, es decir, el costo de la producción con el cual se compara el precio de exportación.
La Ronda Kennedy del GATT.
La doble función de las AD ilustra, según Finger, aquello que son las leyes de remedio comercial, simple proteccionismo, y lo que no pueden ser, una extensión de políticas antimonopólicas. Sin embargo, en estos años gran parte de los países todavía difiere la protección industrial a la política arancelaria. Al momento de crear el GATT en 1947 la negociación del Art. VI tuvo como modelo el Acta estadounidense de 1921. Habría que esperar hasta la Ronda Kennedy para que las AD se conviertan en u tema importante de la agenda negociadora , en particular por las críticas que recibe el sistema estadounidense y los reclamos de este país por la falta de transparencia en otros países respecto a la administración de las leyes AD. La aprobación del Acuerdo sobre la Implementación del Art. VI, conocido como el Código AD entre sus estipulaciones figura la exigencia para la autoridad comercial de que demuestre que los productos importados son la principal causa del daño a la industria nacional antes de dictaminar sobre el caso antidumping.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio.
Con la aprobación del Acta de Comercio, las Ad se transforman en un instrumento abiertamente proteccionista. Sus provisiones establecen como requisito para el cálculo del dumping el no considerar los precios inferiores a los costos de producción en el país de origen; en otros términos, se pretende sancionar la estrategia de discriminación de precios aun en los mercados de las empresas investigadas y, más importante, elevar el precio de referencia para determinar el dumping. Asimismo, incrementan la complicación de los cuestionarios y reduce los plazos para que las empresas investigadas puedan llenarlos, estimulando con ello el que la autoridad correspondiente apele a la “mejor información disponible”. En este contexto interviene la Ronda Tokio (1973-1979), escenario de nuevos reproches a las leyes estadounidenses. Las negociaciones permiten la implementación de un Código revisado que sustituye al anterior y cuyas normas ya no resultan incompatibles con las leyes estadounidenses. Entre la Ronda de Tokio y la Ronda Uruguay, Estados Unidos implementa tres normativas con el fin de reforzar la protección a sus empresas: el Acta de Acuerdos Comerciales de 1979, el cual transfiere la investigación y determinación de dumping del Departamento de Tesoro al Departamento de Comercio; el Acta de Comercio y Aranceles de 1984, que establece la acumulación de las importaciones de todos los países sujetos a investigación, y el Acta de comercio y Competitividad Ómnibus de 1988, por el cual se extiende la aplicación de las AD a los insumos extranjeros utilizados en la fabricación de productos estadounidenses y se confiere al Representante Comercial la autoridad de solicitar a otros países la utilización de investigaciones AD contra productos cuyo dumping causa perjuicio a las exportaciones estadounidenses.
La Ronda Uruguay.
La Ronda Uruguay (1986-1994) nuevamente busca resolver las distorsiones que presenta el uso intensivo de las AD en el comercio internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con la que se inician las investigaciones. A pesar del rechazo de Estados Unidos, la Ronda Uruguay concluye un Acuerdo Relativo a la Implementación del Art. VI, caracterizado esta vez por una detallada descripción de los procedimientos permitidos. Los cambios previstos en el Anexo II del Acuerdo buscan hacer más difícil el que las autoridades establezcan la falta de cooperación de las empresas investigadas, estimular el uso de la información legítima provista por éstas y limitar el uso de la información local. El Código AD no favorece el desmantelamiento del neoproteccionismo, sino su sofisticación entre los países desarrollados. En el caso de las pequeñas economías, las provisiones de minimis del Acuerdo específicamente las exime de las acciones AD, respecto a los países de menor desarrollo, por el contrario, sólo se recomienda prestar atención a esta característica.
Enfoque político-jurídico.
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comercio internacional reposa en una literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre discriminación de precios y práctica desleal. Existen cuatro razones por las que se recomienda la preservación de las legislaciones AD. La primera señala que la autoridad comercial puede corregir las restricciones anticompetitivas en el mercado nacional, pero carece de competencias para realizar esa labor en otros países. La segunda advierte a su vez que la venta de un producto a precios inferiores a los costos de producción puede agotar los recursos de la empresa si no beneficia de apoyos gubernamentales, pero si se beneficia de éstos la estrategia puede tener una duración indefinida. La tercera, por su parte, afirma que es posible conocer en detalle las estrategias competitivas en el mercado nacional, pero es bastante más difícil identificarlas en otros mercados. Finalmente, que los competidores encuentran localmente circunstancias iguales en materia de costos de capital, leyes y regulaciones sobre las inversiones, lo cual no ocurre en el ámbito internacional, donde varían de país a país. Po todo ello, las AD son imprescindibles para corregir el comportamiento “dañino” de algunos exportadores.
Para el enfoque económico de las AD, el primer argumento es que el reemplazo por políticas competentes no es un objetivo inmediato, sino que interviene luego de la liberalización arancelaria y es factible establecer políticas de competencia en toda la región. El segundo, beneficia de consenso, en la medida que se fundamenta en las limitaciones de los acuerdos de libre comercio en materia de compras gubernamentales y otros apoyos directos e indirectos a las empresas menos competitivas. Las premisas tercera y cuarta suponen que la heterogeneidad o el desconocimiento de los mercados implican per se la necesidad de las AD. El argumento del desconocimiento de otros mercados presupone la existencia de una inclinación general de las empresas por el dumping, una conjetura carente de validación y que de ser cierta destruiría los fundamentos de comercio internacional.
Enfoque económico.
La hipótesis económica del dumping se basa en la formalización de los principales datos del fenómeno de discriminación de precios. El modelo tradicional considera una relación de intercambio comercial compuesta de una empresa monopolista y dos mercados segmentados, uno nacional y otro de exportación. Se asume que las exportaciones de la empresa monopolista son altamente más sensibles al precio externo y el mercado nacional y el exportador están suficientemente segmentados como para permitir un precio nacional más elevado; es decir, dumping. Siguiendo la lógica de maximización de beneficios, la empresa monopolista buscará igualar el ingreso marginal en el mercado nacional al coste marginal en cada mercado. Con este fin produciría el bien en cantidades suficientes para satisfacer la demanda nacional y exportar el resto.
Cuantitativamente son más relevantes los casos de discriminación de precios que favorecen la creación de comercio internacional. Si el exportador enfrenta un contexto internacional de sobreoferta, éste reducirá sus precios (hasta donde lo permita el ingreso marginal) sin por ello buscar un efecto dumping, sino mantenerse en el mercado. Igual necesidad plantea el caso de recesión económica o de incremento en la competitividad internacional. En el largo plazo el dumping verá reducidas sus posibilidades de aplicación, no sólo comercio intra-industrial, el cual implica la posibilidad del dumping recíproco; una especie de suma cero en los beneficios que puede reportar el dumping. Si bien las AD tienen su propia identidad, su utilización como arma proteccionista genera los mismos efectos que los aranceles: protección a la industria local en perjuicio de la ineficiencia. El problema para el análisis económico de las AD es que sus costos no se limitan a los derechos que debe erogar la empresa responsable de dumping, sino que provienen de una variedad de fuentes.
Acciones AD estadounidenses contra productos latinoamericanos.
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenían abiertas 37 investigaciones antidumping contra las importaciones latinoamericanas. En conjunto, estas acciones representan 23 por ciento del total, un número elevado si se considera que se dirigen a 6 países de un total de 51 investigados en el mundo.
De 1980 a 2001 Estados Unidos concluyó 139 investigaciones AD contra importaciones provenientes de América Latina, en promedio una investigación nueva cada dos meses. Aunque la mayor parte se dirige a las economías más grandes de la región, también incluye a países de economía mediana. Se entiende que el resultado final de las investigaciones puede ser: afirmativo, cuando se determina la existencia de dumping y se establece su margen con los correspondientes derechos; negativo, si no encuentra dumping, y suspensión, cuando las empresas llegan a un arreglo directo y deciden retirarse del proceso. En los casos de Argentina, Colombia y El Salvador los dictámenes negativos son mayoritarios; las exportaciones de Brasil y Chile, por el contrario, reciben una mayor proporción de dictámenes positivos, mientras que en el caso de Costa Rica predominan las suspensiones.
Costos directos e indirectos de las AD.
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías: directos (derechos AD) e indirectos (costos administrativos). Respecto a los primeros, cabe advertir que la falta de evidencia circunstanciada sobre los pagos erogados por cada empresa impide un análisis más profundo.
Sin embargo las AD ocasionan perjuicio a los exportadores incluso cuando la investigación no revela prácticas desleales, poniendo de relieve el otro componente de los efectos de esta normativa: los costos administrativos y sus diversas fuentes de las cuales podemos destacar dos. El primero consiste en la modificación de los precios y del comportamiento productivo sobre la base de señales contradictorias pues orienta a la empresa a incrementar el precio de sus productos para evitar márgenes elevados de dumping. El segundo es la búsqueda de acuerdos con las empresas denunciantes.
El reverso del proteccionismo.
Las investigaciones antidumping también tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso. La División de Gobierno y Finanzas y presentado por el Congreso de Estados Unidos el 26 de junio de 2002, insiste en el perjuicio económico que ocasionan las AD a los consumidores nacionales, así como en el hecho de que su aplicación no parece inhibir el dumping. Varios estudios definen a las leyes de remedio comercial como “cargas substanciales para los consumidores y los exportadores más eficientes, al tiempo que protegen a las empresas menos competitivas frente a la exportación”.
Entre 1980 y 2001, 36 empresas llenaron 5 o más solicitudes cada una contra las exportaciones de América Latina, en total 311 solicitudes con un promedio de 8.6 por firma. Esto implica no sólo un esfuerzo administrativo decreciente, sino mayor habilidad para lograr resultados afirmativos. Por su parte, si bien el conjunto de la región dispone de legislaciones AD, su aplicación muestra lagunas operativas, escasez de asistencia jurídica y una limitada capacidad institucional ejemplificada por la ausencia de manuales de procedimiento. La reforma o sustitución de las legislaciones AD representa un importante objetivo para América Latina y un punto de convergencia en el marco de las negociaciones del ALCA y la Ronda de Doha de la OMC.
Disparidad intra latinoamericana.
El paso de la protección arancelaria al uso intensivo de las regulaciones contra el comercio desleal no es el hecho de la inmensa mayoría de países del Hemisferio. Cinco países de América Latina todavía no han iniciado ninguna investigación y otros siete las han emprendido en máximo siete ocasiones, casi una acción de AD cada dos años y en general solicitada por primera vez, lo cual les confiere a los agentes económicos y gubernamentales una mínima experiencia.
Alternativas en las negociaciones en curso.
En el Art. 15 del SADC en el tercer borrador del Tratado del ALCA se reconoce que los países desarrollados deberán tener particularmente en cuenta la especial situación de los países en desarrollo cuando contemplen la aplicación de medidas antidumping. En realidad la propuesta latinoamericana de mayor relieve está resumida en el Art. 19 sobre Eliminación de medidas antidumping: Dado que las AD constituyen una implícita regulación proteccionista, su función debería ser reemplazada por políticas de competencia. Esta alternativa está fuertemente respaldada por varios países de América Latina.
Alternativas dentro de la normativa vigente.
Aunque el reemplazo de las AD por políticas de competencia constituye una alternativa óptima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura. La primera es el apoyo político del que benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual se esperan las mayores concesiones en la materia. La segunda tiene que ver con las dificultades de implementar un cambio de la magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido lugar la substitución de AD por políticas de competencia (en la Unión Europea y en la Unión Aduanera entre Australia y Nueva Zelanda), la normativa se constituirá en una fuente de estrés administrativo e incertidumbre exportadora para la mayoría de las economías pequeñas del continente. Es importante tener en cuenta las alternativas pro-competitivas dentro de la actual estructura jurídica de las AD. Entre estas opciones, cabe destacar tres. La primera consiste en incrementar los criterios de existencia de daño. La segunda postula elevar los requerimientos para la operación del concepto de “rama de producción nacional”. La tercera introduce el concepto de “Costos implícitos” sobre una cantidad acordada por las partes en función de un promedio demostrado y que se reste de los derechos que dicte la autoridad comercial.
El conjunto de estas recomendaciones apunta a la necesidad de negociar las leyes de remedio comercial atendiendo a información precisa, específica y adoptando un enfoque flexible.
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